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【概要描述】房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则

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  • 作者:吴德高
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一、概述

(一)历史沿革

最早的城市拆迁管理条例1991年制定的,2001年国务院通过了新的《城市房屋拆迁管理条例》,并且废止了1991年的条例。2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行,同时废止了2001年的《城市房屋拆迁管理条例》。

(二)制定依据(条例没有明确)

2001年的条例实施后,2002年7月,杭州数百位市民就上书全国人大常委会,要求对条例进行违宪审查。从此之后,一直有人不断提出对2001年条例的违宪审查。

2004年宪法修正案第二十二条,增加了国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

2007年10月1日物权法施行,第四十二条第一款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”,第三款:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿(条例通篇除了最后一条,没有拆迁字样),维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”。

根据物权法这一规定,征收单位、个人的房屋必须依照法律规定的权限和程序,而条例不是法律。2007年8月30 日,城市房地产管理法进行修改,增加一条:为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。城市房地产管理法的修改实质是授权国务院对征收国有土地上单位和个人的房屋制定具体办法。

(二)制定目的

为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益。(第一条)

(三)原则

1、公平补偿原则(第二条):具体体现在补偿部分,方式是评估。

2、房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。(第三条)

民主决策:体现在征收决定的制定过程。

程序正当:体现在整个征收和补偿的过程。

结果公开:补偿结果公开、征收决定公开、征收补偿费用管理和使用情况审计情况公开

3、保证改善居住生活水平不降原则。补偿不低于市场价;符合条件的,优先购买保障住房;产权调换,可以就近调换。

4、先补偿、后搬迁原则。达成协议的,先赔偿,然后按照补偿协议履行;未达成补偿协议的,申请法院强制性时,补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等证明已经补偿的材料。

(四)主要内容

征收的权限、条件、程序。谁在什么条件下,按照什么样的程序可以进行征收。

补偿的内容、程序、标准。按照什么样的程序,对哪些损失按照什么标准进行补偿。

(五)征收房屋后土地使用权的处理

第十三条第三款:房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。(购买房屋时,同时获得土地使用权,土地使用权属于用益物权)

物权法第一百二十一条 因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。

 

二、相关部门

(一)征收和补偿主体

条例第四条第一款规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此,实施征收主体为市、县级人民政府。市、县级人民政府,包括市级人民政府和县级人民政府,各区政府应当作为县级人民政府,享有征收主体资格。

(二)具体实施部门

由于市、县政府不能直接进行房屋征收和补偿工作,因此第四条第二款规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”,即由市、县级人民政府确定一个部门作为房屋征收的组织实施部门。如果我市制定国有土地上房屋征收和补偿方面的相关规定,应当规定征收和补偿的具体实施部门。

(三)受委托单位

条例第五条规定:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任”。

禁止建设单位参与搬迁活动。(第二十七条)搬迁活动不得由建设单位进行,搬迁以外的其他活动也可以由建设单位进行,但最好不由建设单位进行。

(四)其他部门职责

其他部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

监察机关:对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。(第七条第二款)

审计机关:对征收补偿费用管理和使用情况的监督,并公布审计结果。(第二十九条)

 

三、征收和补偿程序

(一)征收的条件:

《条例》第八条:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

“(一)国防和外交的需要;

“(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

“(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

“(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

“(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

“(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。(有些法律、行政法规对公共利益作出特殊规定)

确需征收房屋的,是国家的一种态度,国家不鼓励去征收,至于什么情况属于确需征收的,没有作出规定。但是应该是在无其他可替代方案的时候,才能选用征收。

(二)征收的决定程序

1、拟定征收补偿方案

房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。征收补偿方案的内容应当包括:(1)征收的主体;(2)征收的原因;(3)征收的范围;(4)征收工作的时安排安排;(5)征收的实施程序;(6)办理相关手续的程序;(7)补偿的方式和标准;(8)其他与征收相关的事项。

2、公开征求意见

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。(公布征收补偿方案时,应当以市、县政府的名义公布)

3、根据意见修改进行修改

市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。(应当以市、县政府的名义公布)

特殊情况:因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

《大连市重大行政决策听证办法》(市政府令第101号)第四条 决策机关行政决策涉及下列事项之一的,均应举行听证:(二)拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用补偿方式和标准。这里出现城市房屋拆迁,应该作相应的修改。至于该事项是否应当听证,我个人只有符合国家的条件才需要进行听证。(原因:对比社会稳定风险评估,猜测的立法原意)

4、未登记建筑调查

市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。(第二十四条第二款)

5、社会稳定风险评估

条例第十二条规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。征收房屋的行为符合社会稳定风险评估条件的,需要进行社会稳定风险评估。按照《对涉及群众利益重大决策事项进行社会稳定风险评估的暂行办法》(大政办发[2010]57号)第九条的规定,房屋拆迁及补偿属于应当进行社会稳定风险评估。由于《暂行办法》是在是在条例之前公布施行的,《城市拆迁条例》还没有废止,所以里面有关于拆迁的规定,现在应该改为征收与补偿。所以,对于我市来说,进行房屋征收和补偿是应当进行社会稳定风险评估的。(第十二条)

6、征收补偿费用准备

作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。这里讲的费用足额到位应当是在财政专户了。费用要进行相关的测算,保证费用的总额足以支付补偿费用。这里面实际上应该有一个补偿费用的测算程序。

7、作出征收决定并公告

市、县级人民政府完成前面所有程序后,应当根据上述情况,作出房屋征收决定,房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,决定应当经政府常务会议讨论(我市应当对数量较多作出具体规定)。征收决定作出之后,应当及时公告。

公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

房屋所有权转移:物权法第二十八条:因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。

房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。(第十六条)

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。(第十二条、第十三条)

被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。(十四条)

没有明确复议期间,决定是否停止执行,应该适用复议法和行政诉讼法的规定。

(三)征收的实施和补偿程序

1、调查登记

房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。(第十五条)

2、停办相关手续

房屋征收部门应当将征收的有关事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。(主要包括新建、改建、扩建、改变用途等手续,我市制定办法应当作出具体规定)(第十六条)。

3、签订补偿协议

(1)签订协议的双方:房屋征收部门与被征收人

(2)内容:补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。

(3)争议解决

补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。(补偿协议这种情况最后由法院审判解决,不存在申请强制搬迁,被征收人不履行协议,征收部门应当起诉被征收人,要求履行协议)

4、达不成协议或者所有人不明确的处理

房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。(征收补偿决定也是由市、县级人民政府作出)

补偿决定应当公平,包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。

被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

5、先补偿、后搬迁

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

6、禁止性规定

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

7、强制执行

(1)适用对象:达不成补偿协议的被征收人。

(2)适用条件:被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁。

(3)方式:作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

(4)执行申请书的特殊规定:强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。(说明已经完成了补偿,符合先补偿、后搬迁原则)

8、补偿情况公开

房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

9、征收补偿费用管理和使用审计情况公布。

(四)被征收人的权利和义务

1、权利

(1)对征收方案提出意见。

(2)参加听证会。

(3)选择补偿方式:货币或者产权调换

(4)对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

(5)对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

(6)对违法行为进行举报。

(7)符合保障住房条件的,优先获得保障住房。

2、义务

(1)配合房屋权属等情况调查。

(2)房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。

(3)按照补偿协议搬迁。

(4)按照补偿决定搬迁。

 

四、补偿

(一)补偿的内容

1、被征收房屋价值的补偿;

2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;

3、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

同时,市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。一项义务,我市制定办法的时候,应当具体制定。

(二)补偿标准

1、被征收房屋价值的补偿

(1)原则:不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

(2)标准确定:由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定,制定过程中,应当向社会公开征求意见。(评估费用的支付应当在《房屋征收评估办法》中作出具体规定。)

房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定

(3)货币与产权调换

被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿

(1)搬迁费

选择货币补偿的,因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。

(2)临时安置费

选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

3、因征收房屋造成停产停业损失的补偿

根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定

 

五、法律责任

(一)市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员,在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的法律责任。

(二)采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的法律责任(征收部门和委托单位)。

(三)采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作的法律责任。

(四)贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的法律责任。

(五)房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的法律责任。

 

六、新旧法衔接

2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。

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